周月萍　上海市协力律师事务所

铁路投资向民间资本开放

2012年5月18日，铁道部网站发布铁政法（2012）97号《铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》，下称《意见》。铁道部宣布，投资铁路向民间资本完全敞开大门。
铁道部此次向民间资本开放的领域包括，铁路线路及场站设施、铁路工程建设领域、铁路客货运输服务业务、铁路技术创新、铁路非运输企业改制重组、铁路“走出去项目”、铁路产品认证、质量检验检测、安全评估、专业培训、合同能源管理及其他相关技术服务活动。《意见》承诺，将完善相关政策措施，按照平等准入、公平待遇原则，在铁路市场准入条件、财务清算办法、运输管理、项目审批、接轨许可及公益性运输负担等方面，建立健全相应的规章制度，保护各类投资者的合法权益。

　　无疑，《意见》公布的内容很诱人、也很鼓舞人心，既迎合了铁路建设自身的资金需求，也对打破垄断的改革起到一定的示范作用。

　　铁道部呼唤民资的背后情节

　　业内分析人士称，铁道部此次对民资示好的动因大体有四项情节：

　　呼应中央政府的政策导向

　　追溯起来，铁路对民营资本开放已不新鲜，早在2005年2月19日，国务院即出台国发（2005）3号《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，这是新中国成立以来首部以促进非公有制经济发展为主题的中央政府文件，文件内容共36条，即“非公36条”。

　　5年后，即2010年5月13日，国务院又颁布《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展若干意见》，该意见同样有36条，即为“新36条”。“新36条”主要鼓励民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业、金融服务、通信和交通运输等领域。随后的7月22日，国务院又发布“新36条”重点工作分工通知，提出40个工作分工落实到各个部委，由各部委出台具体实施方案。

　　温家宝总理在今年两会报告时又表示，2012年要完善和落实促进非公有制经济发展的各项政策措施，打破垄断，放宽准入，鼓励民间资本进入铁路、市政、金融、能源、电信、教育、医疗等领域，营造各类所有制经济公平竞争、共同发展的环境。

　　有分析人士指出，温总理此次报告中把“铁路”放在第一位似乎颇具深意。而铁道部刚刚出台的这一《意见》可谓是对中央政策导向的积极呼应。

　　中央投资逐年减少，铁路建设陷入资金僵局

　　其次，铁道部现在积极主动向民营资本开放，与其背负沉重债务、陷入资金僵局不无关系

　　据最新公布的数据显示：截至2012年3月31日，铁道部总负债为24298亿元，负债率升至60.62%。此项数据表明，铁路建设资金进一步紧张，其原因之一是中央政府投入逐年减少，2011年铁道部的建设资金已由2010年的7000亿元下降到4690亿元，今年将进一步下降为4060亿元。更重要的原因则是，因为存在拖欠贷款长期不还的情况，多家商业银行已对铁路投融资亮起了红灯。
面临激烈的替代性竞争，对外融资日益困难

　　随着公路、民航、私人轿车等的迅猛发展，铁路面临着来自其他运输方式或交通工具日益激烈的替代性竞争，这直接加剧了铁路吸纳社会资本的困难程度。今年春节后，铁道部在银行间市场发行150亿元中期票据，尽管是3A评级，且利率比同日发行的国债高出不少，但市场反应平平。中国铁路以少量政府资金撬动大量债务性融资的投融资模式，已现疲态。

　　民间资本实力不断增强，或可助力“铁老大”市场化改革

　　2004年1月，国务院常务会议讨论通过《中长期铁路网规划》，这是国务院批准的第一个行业规划。此规划称，截至2020年，我国铁路总运营里程将达12万公里。如此大的建设力度仅凭政府投资和银行的政策性贷款难以满足。而时下我国民间资本实力不容小觑，中国目前民间资本规模虽然没有一个准确数据，但其规模庞大、冲击力巨大却是不争的事实。据业界初步估算：目前温州民间资本有4500亿到6000亿，山西有10000亿，鄂尔多斯有2200亿，仅上述三地加起来就有近两万亿元的民间资本，如果真的能够将“不差钱”的民间资本成功引流至铁路建设，不仅能够解决目前铁路建设资金的缺口问题，而且能减轻政府财政负担，注入非公有制经济的新鲜血液，或可利于“铁老大”的市场化改革。

　　想说爱你不容易，民资应理性看待参建铁路

　　长期以来，由于存在行业进入限制的藩篱，巨大的民间游资只能左冲右突，成了炒房、炒股、炒矿、炒农产品、炒艺术品等的主力军。本次《意见》对民资投资铁路的方向几乎未作任何限制，而且特别强调,对民间资本不单独设置附加条件，对民营企业和其他各类所有制企业采用统一的招标条件，确保公平竞争。如此条件不可谓不诱人，但是细推敲，期间尚有不少问题没有落实和明确，贸然进入恐不可取。
投资收益不明朗

　　民营资本的本性是逐利，其投资的主要目标就是获取利润，寻求高回报，但是目前的铁路行业身处水深火热之中，一方面存在巨额债务，民营资本盲目乐观一头扎进去可能是肉包子打狗——有去无回，钱没赚到，亏损不小；另一方面铁路运输属于公共产品，要承担许多公益性的运输任务，比如农产品运输、学生寒暑假运输等，加之部分线路建设的社会效益远大于经济效益，年回报率比较低，这在客观上也会挫伤民间资本的积极性；最后，铁路建设的信息不够公开透明，民营资本在信息不对称的情况下，也会害怕其收益权因“暗箱操作”而受损。

　　民间资本的话语权难以保障

　　任何投资,都需要获得相应的产权,只有拥有产权,才能取得投资收入。产权一般包括所有权、使用权(经营权)、收益权和处置权等一系列权利束。而铁道部政企一家，既是政策的制定者又兼具企业运营，长期垄断着产权束中最为重要的运输调度指挥权和定价权。

　　建一个铁路至少需要上百亿元甚至上千亿元投资，从我国民营资本发展的实际状况看，还鲜有具备如此规模的民营企业。而如果民营企业仅仅投资几亿元到几十亿元，对整个铁路来讲可谓杯水车薪。按照这样的出资比例，也总是难逃“话语权旁落”的命运，遑论要撬动运输调度指挥权和定价权。

　　民资进入铁路后，由于没有话语权，已经出现过出钱修建，最后黯然离场的先例。

　　我国第一条由民间资本参与建设的铁路——衢常铁路，曾被舆论认为是“开了全国的先河”，最终却被动回归国有而结束其短暂的民资性质。衢常铁路位于浙江省，是连接沪昆线、皖赣线和京九线三大铁路干线之间的重要运输通道。2005年项目启动之初，上海铁路局作为铁道部的出资人占35%的股份，常山县政府与常山水泥公司（浙江光宇集团下属企业）各占32.5%的股份，其后为争夺话语权，光宇集团一度将其持有的32.5%的股份升至34%。但这一状况并未持续很长时间，2006年8月该项目增加了浙江铁路集团入股，股权变更后，上海铁路局持股42.56%，常山县为31%，常山水泥公司为18.88%，浙江铁路集团为7.56%，财大气粗的光宇集团则因为利益分配体制坚冰未破、投资周期长及回报前景不明等不再追加投资，2007年6月其将旗下的常山水泥连同衢常铁路的股份一同转给了中国建材集团……

　　保护民间投资者的法律法规亟待完善

　　我国的铁路法律法规严重滞后，1991年起实施的《中华人民共和国铁路法》还带有一些计划经济的色彩，已经无法满足国家经济形势的转变以及铁路目前的发展需求。

　　而且，很多铁路规则和政策都是铁道部自己制定，铁道部作为企业运营主体缺乏外界的有效监管，如何在保证公平公正的基础上明确合适的投资方式和投资操作细节、协调好各方利益、规避合作后经营权和收益权的争执等都需要通过法律手段加以完善。否则，将难以打消民间投资者的种种疑虑、调动其投资铁路的热情。《意见》已经为民资进入铁路提供了政策依据,但要真正确立民资在铁路行业的一席之地,并占有一定的话语权,还须有法律的支持与保障。